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            從美國國稅局業務系統現代化看項目評估及其重要性

            時間:2020-07-19  欄目:百科知識  

            從美國國稅局業務系統現代化看項目評估及其重要性_投資銀行案例教程

            案例3 從美國國稅局業務系統現代化看項目評估及其重要性

            美國在1993年通過了《政府績效與結果法案》(GPRA),作為一部里程碑式的法律,它規定了美國政府全面導入績效評價。通過提供聯邦項目和支出相對效果和效率的客觀信息,GPRA貫穿于整個聯邦政府的決策之中。但執行了十年后,美國審計總署(GAO)發現,領導人和決策者并沒有利用好GPRA提供的信息。在這樣的背景下,布什政府提出了整合績效和財政預算的思想,美國管理與預算局在2002年開發并實施了項目評級工具,即PART。

            一、案例簡介

            (一)案例背景

            在經歷了20世紀70年代和1995年的兩次系統現代化失敗之后,經歷了將近三年的評估與設計,美國國稅局于1999年又一次啟動了國稅局系統現代化工程,并集合了IBM、朗訊等著名廠商。總投資高達80億美元,用以對20世紀60年代建成的稅收處理系統進行現代化,并對其基礎設施和超過100種商業應用升級。而在國稅局系統現代化的中期報告中(2002),我們可以看到,在風險評估部分是沒有分級的,也沒有評估風險發生帶來如何的影響,而只是列出了可能發生的風險。

            而這個被稱為“業務系統現代化”的計劃遇到了很大困難,出現了一系列嚴重的延遲和大量的成本超支。計劃用于新數據庫的第一個軟件正式推出時已經比原計劃晚了3年,并且比預算超支3 680萬美元。根據美國審計部署和國會的國稅局監督委員會的統計,其他8個主要的項目也比原計劃的部署時間晚了至少3個月,而成本卻比原計劃膨脹了2億美元[5]

            (二)案例概述

            1996年,Arthur Gross被聘為美國國稅局新任CIO,他的職責主要就是為國稅局基礎設施升級制定戰略。歷經兩年的評估,1998年底,美國國稅局選擇了Computer Sciences(簡稱CSC)公司作為項目的總承包商。1999年,CSC把當年的大部分時間都用在項目的規劃上。2001年3月國稅局新任CIOReece上任,但不久之后他就意識到這個項目面臨的問題比他預想的要大得多。第一批項目本應按計劃部署到位,但它們多數即將延期交付并且嚴重超出項目預算。而到2002年初時,項目的發展變得更不如國稅局所愿,CSC和及其分包商IBM無法按時交付客戶賬戶數據引擎(CADE:Customer Account Data Engine[6])。國稅局只好再次更換主管人員。2003年6月,美國國稅局的首席財務官Grams被任命為新的CIO。而承包商CSC也在2004年的新年之后不久向美國國稅局交付的CADE軟件,而系統的部署工作有望于2004年底開始。然而在2004年2月,CSC的又一個子項目未能按期完成——內部會計系統的第一階段未能如期交付。這迫使國稅局委員會成員Everson決定禁止該公司繼續承接后續的項目。國稅局的CIOGrams說,如果該公司下一次還錯過最后期限,美國國稅局有可能考慮解除與該公司的合同。

            在2010年GAO(美國總審計局)最新發布的美國聯邦政府面臨的31個重大風險和挑戰中,美國國稅局業務系統現代化進展遲緩位列其中。2007年以來,因為GAO對業務系統的現代化的關注,國稅局這方面的工作取得了長足的進步。然而,最近GAO的報告指出,一些項目的進展在計劃的成本和進度之內,而另一些項目面臨成本增加或工期延誤問題;國稅局沒有制定實現現代化所需的可靠的人力資源計劃[7]

            “業務系統現代化”正在成為一個反面的典型案例。在這次糟糕的項目實施中,美國國稅局的正常業務進展受到了巨大的威脅,該局無法進行及時審計和追蹤逃稅者。在這種情況下,美國國稅局稅務處理系統的現狀也與當初打算仿效私營金融企業的所謂遠期客戶服務計劃漸行漸遠。

            二、案例分析

            (一)項目評估概念

            關于項目評估有如下幾種定義:

            在白思俊的《現代項目管理(升級版)》中,“項目評估是指在項目可行性研究的基礎上,由第三方(國家、銀行或有關機構)根據國家頒布的政策、法規、方法、參數和條例等,從項目(或企業)、國民經濟、社會的角度出發,對擬建項目建設的必要性、建設條件、生產條件、產品市場需求、工程技術、經濟效益和社會效益等方面進行全面評價、分析和論證,進而判斷其是否可行的一個評估過程[8]。”

            在戚安邦的《項目評估學》中,“狹義的項目評估指對于一個項目經濟特性的評估和審定,即按照給定的項目目標去權衡項目的經濟得失并給出相應結論的一種工作。廣義的項目評估是指在項目決策和實施過程中所開展的一系列分析與評估活動[9]。”

            在張宇的《項目評估實務》中,“項目評估是在可行性研究的基礎上,根據國家有關政策、法律法規、方法和參數,從項目和國家的角度出發,由貸款銀行或有關機構對擬建投資項目的規劃方案進行全面的技術經濟論證和再評價,以判斷項目方案的優劣與可行與否[10]。”

            項目評估的工作大綱可參照圖4-4:

            img31

            圖4-4 項目評估工作大綱

            (二)項目問題概覽

            在白思俊的《現代項目管理》中,項目評估的主要內容分為項目與企業概況的評估、項目建設必要性評估、項目市場需求分析、項目生產規模的確定、項目建設生產條件評估、項目的環境影響評價、投資估算與資金籌措、財務效益分析、國民經濟效益評價、項目風險評估、社會效益評估和項目總評價等13項工作[11]。結合案例的介紹,筆者將這個案例中體現出的問題與相應的評估工作對應起來,分析項目評估在哪些環節出了問題,導致項目不成功。具體如表4-3所示:

            表4-3 美國國稅局業務系統現代化出現問題分類

            img32

            續表

            img33

            從表4-3不難看出,項目歷經七年,分別經歷了4任CIO,還是走向失敗的邊緣,主要問題在項目總評估、風險評估、投資估算和生產條件評估上。而這些失誤又相互影響。例如在項目總評估中,承包商CSC沒有充分定義各項要求,導致一直出現新的需求,就會增加延期的風險,也使得項目的成本增加,項目的規模擴大。而項目的延期和費用的增加,又促使項目管理者和國稅局CIO的頻繁變更,從而讓項目走向了一個惡性循環。(www.sffl.com.cn)

            (三)項目的失誤分析

            圖4-5為項目出現問題的普遍性經過。項目的獨特性使得每一個項目都會有各自的問題,但是有些問題是很多項目所共有的:

            img34

            圖4-5 項目出現問題的經過

            (1)項目各個部分關系復雜,即使項目經理也很難把握。

            (2)項目組成部分并非簡單的線性關系。

            (3)項目處于不斷變化當中,難以實現平衡。

            (4)項目中潛伏著各個方面相互沖突的希望和難以滿足的需求。

            在這樣的條件下,就要求項目的評估工作盡量到位。例如,對組織結構和關系進行更深入的調研,分析有沒有發生沖突的可能,并找出解決方案。但是在本案例中,由于評估的不細致,項目的沖突并沒有被妥善處理。在這個項目里,評估階段的失誤主要如下:

            (1)項目與企業概況的評估。根據各個承包商的反饋,項目的總承包商CSC任命的項目經理并沒有豐富的項目經驗和稅收行業的背景。這導致項目小組對該項目的復雜性認識不足,從而引發了項目進行時出現了方向性的錯誤,提高了時間與人力成本。

            (2)項目的投資估算與資金籌措。項目在投資估算中,沒有設計好高效的采購流程,從而導致采購設備需要拖延數周才能得到批準,造成了本可避免的浪費。此外,項目的總成本比原先預計的多出了兩億美元,凸顯項目投資估算的失誤。

            (3)項目的風險評估。首先,項目評估小組沒有有效地評估完工風險,導致項目關鍵交付物之一的CADE長期拖延,最終讓整個工期延長;其次,評估小組沒有充分考慮項目的組織風險,項目實施方和國稅局的中層領導干部的矛盾致使項目需求再三變化,直接引發了項目執行的低效率;第三,項目環境風險評估不足,承包商CSC幾乎完全脫離了國稅局的監督,一意孤行地全盤采用自己提供的解決方案,導致項目工作的反復。

            (四)案例啟示

            (1)項目評估質量的好壞直接影響到項目的成敗得失。在本案例中,項目評估沒有明確范圍、具體需求,也沒有制定執行流程,為項目最后的失敗埋下了伏筆。

            (2)在風險評估中,需要全方位的考慮多方面的因素。項目的風險評估是需要給出預防措施和處置方案的,而本案例中由于對風險估計不足,又沒有給出適當的解決方案,導致項目延期,成本增加,對國稅局和CSC都造成了負面的影響。

            (3)項目的評估是一個立體、多元、各元素之間相互影響的有機體,“牽一發而動全身”。這也警示我們,在項目評估過程中,需要全面考慮影響項目執行的各種因素。

            (4)如果項目的成本投資評估不足,會直接影響項目的盈虧平衡點、經濟收益、社會效益評價等。本案例中,國稅局業務系統現代化屬于公共事業投資,因此項目主要考慮國民經濟效益和社會效益,沒有涉及盈虧平衡點和預期收益。但是,由于成本評估不足造成嚴重超支,增大了項目“被叫停”的風險,使得項目下一步的走向岌岌可危。

            (5)在一個項目中,項目關鍵路徑上的工作應該給予最大的重視。在國稅局系統架構中,有兩個關鍵的技術模塊:納稅人賬戶數據引擎(Customer Account Data Engine,簡稱CADE)和客戶管理核心工程(CRMCore),這兩個工作就是項目的關鍵工作。而正如前文介紹,項目分包商IBM無法按期交付CADE,這就導致整個項目的延期。

            三、案例的延伸

            1989年建造FLORIDA系統是美國佛羅里達州政府的一項社會福利信息化工程,用于處理數百萬受撫養兒童、食品券、醫療援助等受資助家庭接受者的資格認證。最初曾預計通過降低支付錯誤和對機構工作人員的需求,FLORIDA會節省該州上百萬的資金。但結果卻是,系統錯誤地發放了數百萬的救濟款,引發了衛生與康復事業部的大量辭職和解聘,并且招致激烈的爭論[12]

            此類信息化項目有一些共同的特點:評估過于樂觀,與實際執行嚴重不符,項目進度時常滯后等等。但是在這些現象背后,也給了我們極大的啟示:

            (1)一個大型復雜項目,在項目評估期就需要一個完整而全面的需求評估,而在執行期間要盡可能少對需求進行改動。

            (2)評估期間的風險評估與風險緩解、規避方案必不可少。

            (3)對項目的復雜性意識不夠,對項目過于樂觀的估計,會造成一連串的蝴蝶效應。

            (供稿人:楊文碩修改人:喬奇兵/孔靚)

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